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          中國城鎮化新格局中的淮海經濟區
          時間:2019年05月29日????作者:張大衛

           

          (中國區域經濟50人論壇第11次研討會上的發言)

           

          尊敬的周書記、莊市長,各位徐州的朋友,來自北京、江蘇、山東、安徽、河南的各位同志:

          昨天到徐州后,抓緊進行了三次調研。一是從準專業角度觀察了徐州高鐵站的擴建工程。這一工程的站房面積由1.5萬平方米擴建到4.5萬平方米,由14股道增至28股道。這說明在高鐵時代,徐州的交通區位優勢進一步凸顯,高鐵一票難求的狀況有望改善。二是陪同魏禮群主任沿總書記視察徐州工作時的路線,考察了徐工、潘安湖、賈汪區馬莊村,感到徐州的轉型確實很成功、城市充滿了生機和創新動力。三是晚飯后打出租車到中山路和淮海路交匯的老城區,體驗了一下徐州市居民消費和夜生活的場景,感到徐州是一個充滿消費活力和魅力的大都市。

          今天我講的題目是“中國城鎮化新格局中的淮海經濟區”。講三個觀點:

          一、中國城鎮化進入高質量發展階段

          去年11月以來,中央和有關部委密集出臺了四份指導城鎮化發展的文件。第一個是中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》,這個意見確定了我們國家中心城市大的格局;第二個是國家發展改革委《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》;第三個是《2019年新型城鎮化建設重點任務》,也是國家發展改革委的;第四個是中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》。分析這四個密集出臺、內容相互銜接的文件,可以看出我們國家城鎮化工作的指導思想、政策體系、規劃和布局思路上出現了一些調整和變化。

          一是改變了以小城鎮為重點的發展理念,更加突出大城市的發展。2000年前后,我國曾提出了以小城鎮為主的城鎮化發展思路,十八大召開不久,又進一步提出了以大城市為依托、以中小城市為基礎的發展思路。現在這幾個文件,則明確強調了大城市在整個城鎮化發展中的引領作用。二是改變限制人口合理流動的政策,更加注重以人為中心的城鎮化,促進農業轉移人口在一百萬以上常住人口的大城市落戶。對那些“超級城市”,也要求他們降低門檻,減少政策規定。三是優化城鎮體系空間布局,勾劃出了中心城市——都市圈——城市群——中小城市(鎮)梯次清晰的空間結構。四是在繼續強調城市群是新型城鎮化主體形態的同時,更加強調“以中心城市引領城市群的發展,城市群帶動區域發展”的新模式。五是在城市群和區域協調發展的概念中,更加突出都市圈融合發展的作用,特別是在產業協作、基礎設施、生態環境和公共服務等領域強調要進一步一體化的發展。六是改變一些長期的作法,更加注重政策創新,以更加積極、理性的措施推進城鎮化發展。比如降低超級、特大城市落戶門檻,放開大城市的落戶限制,實行人、地、錢掛鉤,增減掛鉤的城鄉建設用地可以在都市圈內調節,建設“軌道上的都市圈”,城郊公、鐵交通的公交化,取締跨區道路限高、限寬障礙等。七是更加注重規劃的功能性作用和相互配套,在強調“多規合一”的同時,外線注重“三區三線”的管控,內線注重工業區、商務區、文教區、行政區、生活區、交通樞紐區的銜接和混合嵌套,注重產城融合、職住平衡。八是強調城鄉融合,以大帶小,以強帶弱,以城帶鄉。九是強調城市規劃、建設、管理要關注和保障民生,要把公共交通、污染處理、清潔供暖、節水排澇、河體治理、小區改造、社區服務等內容作為重點,建設宜業宜居的城市。十是突出城市品質和魅力的提升,內容包括城市特色、人文魅力、建筑文化、傳統傳承、智慧城市等等。

          從以上分析我們可以看出,新時代中國城鎮化發展目標新、任務重。有人說中國城鎮化從此可以進入下半場了,我的觀點是前幾十年的發展,是中國城鎮化的打基礎階段和規模擴張階段。這一階段主要形成了中國城鎮體系的基本框架和人口、產業的基本布局,其特征雖然還比較粗放,是規模型、速度型的擴張和增長,但它推動了幾億人口從農村向城市的轉移,支撐了中國工業化進程,為中國全面進入工業文明社會打下了基礎。而從十八大開始,特別是十九大以后一系列推進新型城鎮化措施的實施,中國城鎮化進入了中場或“中盤”,這一階段我們可以稱之為“中國城鎮化的高質量發展階段”。這個階段主要任務有四:第一,繼續提升中國城鎮化率,使其達到發達國家80%左右的水平,這樣我們還要增加20個百分點的城鎮化率,涉及到2、3億人;第二,要實現以人為中心的城鎮化,使城市新、老居民在就業、健康宜居和生活品質上有充分的保障;第三,形成科學合理的城鎮體系和空間布局,促進區域、城鄉協調發展;第四,以智慧、綠色、開放、共享等理念,對城市進行更新和改造。這一階段的任務我覺得應該在2035年左右完成。而后,中國城鎮化才能有序地轉入“下半場”。

          二、中國城鎮化體系的協調性有待進一步加強

          在區域協調發展的框架下,我國就城鎮化體系建設已經形成了幾個相互交叉、融合的邏輯。

          第一個邏輯,是以東、中、西、東北四大板塊為基礎,以“一帶一路”國際經濟合作走廊、長江經濟帶為骨架,以國家重點區域協調發展為平臺,推動國家重大區域在點、片、線、帶、面上實現戰略融合發展。

          第二個邏輯,是以中心城市引領城市群發展,形成城鎮化高質量發展的動力和梯次清晰的空間結構。這里有這么幾個點:一是形成“國家中心城市——區域中心城市——地區性中心城市——中小城市(鎮)”這樣一個城鎮體系的層級。二是形成“世界級城市群、國家級城市群和區域性城市群”的城市群層級。三是形成“中心城市——都市圈——城市群——中小城市(鎮)”這樣一個城市群內部層次分明的結構。通過這幾個分級,中央明確提出以北京、天津為中心的京津冀地區,以上海為中心的長三角地區,以廣州、深圳、香港、澳門為中心的粵港澳大灣區,以成都和重慶為中心的成渝城市群,以武漢為中心的長江中游城市群,以鄭州為中心的中原城市群,以西安為中心的關中平原城市群等,應努力成為世界級或國家級的城市群。這樣以來,也基本把我們國家的中心城市點明了。香港、澳門、深圳,再加上原來已被明確的9個國家中心城市,國家的中心城市框架就基本形成了。

          第三個邏輯,兼顧到一些正在發育和形成的城市群發展,以及流域合作、省際交界地區合作等。比如說哈長城市群,蘭州——西寧城市群,呼包鄂榆城市群,天山北坡及滇中等城市群,以及珠江——西江、漢江、淮河等流域性的生態經濟帶,還有晉陜豫金三角、湘贛、粵桂、川渝等省際合作區域等。但這個格局我認為仍然有不穩定性、不確定性、不平衡性,在十四五規劃中還有調整的空間。非常遺憾的是,淮海經濟區沒有在密集出臺的文件中把它清晰地表述出來,這可能是工作的問題,也可能需要我們加強這方面的理論研究和探討。上述不穩定性,主要表現在這幾個方面:一是一些中心城市和城市群地位發生了變化,比如長江中游城市群這個大概念很大,這個區域的協調發展面臨自然地理、經濟地理和行政區劃的很多障礙與阻隔,要實現需要一個漫長的過程。這就需要充滿生機、活力的長株潭和皖江城市群及其長沙、合肥等發展很好的中心城市,要更加積極作為,不能坐等靠武漢來帶動。二是一些區域缺乏明確的定位,比如說廈漳泉、昌九、浙中南、蘇中蘇北、山東半島、遼寧半島等,大體上從福建開始,順著沿海地區往北一直到東北環渤海區域,除了上海、天津以外,這么廣闊的沿海發達區域,中心城市支撐的節點還有些缺位。

          形成這一狀況的原因:一是可能避免了與國家重大戰略沖突,國家提出重大戰略以后一些地方還無法精確地表達自己的定位。二是誰是區域中心城市不太好描述,比如青島和濟南、沈陽和大連、福州和廈門等等,存在著計劃單列城市比省會城市經濟實力和影響力更強的情況。三是空間戰略布局的思路或者決心仍然不清晰、不連貫。晉陜豫黃河金三角這個區域,它始終在國家的規劃中堅定不移地在那兒擺著,因為這三四個省際交界城市的領導不管怎么換,都強調黃河金三角。幾十年了,雖然還沒完全實現金三角的目標,但它就是金三角,它體現出工作思路和決心上的連貫性是有意義的。這也就是習近平總書記強調的,要有一張藍圖繪到底、一屆接著一屆干、功成不必在我的境界。

          作為國家層面的布局和規劃,要明確一個重要的思路和概念。我們規劃中的世界級城市群和國家中心城市,其眼光要向外、向上,它要堅持國家戰略要津的定位,要代表國家參與國際競爭,要成為國家戰略及國土規劃的重大支點,要引領大區域高質量發展和空間結構的優化。這是它們的主要任務,它們是國家城鎮體系的柱石。而區域性的中心城市、次級的城市群和各類區域性、跨省界的經濟區、經濟帶,它是帶動廣大城鄉、促進區域健康協調發展的基石,比如說我們現在所提到的淮海經濟區等等。它們發展好了,就可以在促進區域健康協調發展上,發揮重要的作用。

          三、關于淮海經濟區及徐州中心城市的地位問題

          淮海經濟區怎么去做?徐州中心城市的地位怎么去加強?我覺得,首先要注意培養幾大功能,特別是產業鏈接、要素支撐和公共服務、公共產品共享等功能。關于產業鏈接,中心城市的產業要和周邊城市的產業盡快地鏈接起來,形成一種供應鏈的關系。比如說徐工很強大,當它要擴張的時候,要注意向周邊城市進行輻射,通過配套協作,形成供應鏈體系,徐州才可能成為供應鏈的節點城市。關于要素支撐,包括金融、交通運輸樞紐、物流體系等等,這些要素和基礎設施要為周邊地區發展提供支撐和便利。關于公共產品和公共服務共享,作為中心城市徐州要為周邊城市提供公共服務、公共產品的一些共享平臺和共享機會,如教育、醫療、進出口口岸、公共交通體系、政府服務等。這樣徐州才能承擔起帶動周邊協調健康發展和引領產業邁向全球供應鏈中高端的區域責任。

          其次,是要有足夠的創新、就業和消費的吸引能力。創新是城市發展動力的源泉,這一方面徐州已經積極去做了,但是在提升消費上,包括物質消費和文化消費,徐州要對周邊區域更有吸引力。

          其三,是要注意打造良好的營商環境和宜居環境,要把就業、居住的空間營造出來,吸引周邊的一些人特別是年輕人向中心城市集中,在這里就業和落戶,使徐州真正成為一個充滿年輕活力的城市。

          其四,是要注意打造新平臺,發展創新型經濟。我們現在已經有一些平臺,比如說昨天看的徐工的工業互聯網。但我覺得還不夠,工業互聯網要引領區域制造業服務化和智慧制造的發展,要在設計、工藝、流程方案的解決上,為周邊城市特別是產業發展提供服務,只有你這種強大的服務功能產生以后,才可以有效地協調周邊城市,抱團發展。

          其五,是堅持黃河故道區及相關流域的整治與發展,這可能是我們淮海經濟區大部分城市共同面臨的任務,是我們生態環境保護和區域發展的共同課題。徐州在這方面做得非常不錯,廢黃河的中泓要全線打通,促進實現區內生態平衡和全面改善。現在黃河明清故道治理的規劃已經列入淮河生態經濟帶規劃了,但是還要更進一步凸顯,因為黃河生態的問題,黃河故道區生態的問題,仍然需要我們下功夫去解決。

          其六,是帶頭大哥要牽頭做事。舉一個例子,長達700多公里的廢黃河故道兩岸大堤,是人民群眾胼手胝足,用了幾百年的時間修建起來的。這一展現人類為了生存而不懈奮斗的宏偉工程,是我們民族寶貴的精神財富和文化瑰寶,完全可以申報世界文化遺產。像這種事徐州要牽頭做,大家跟上,這種文化向心力對我們建設淮海經濟區來說,也是必不可少的。

           

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